電信行業(yè)作為區(qū)域一體化建設的戰(zhàn)略性、基礎性和先導性產(chǎn)業(yè)，在區(qū)域發(fā)展過程中扮演著重要的角色。電信資費需要根據(jù)區(qū)域一體化的需求做出相應的調(diào)整，以形成良好的發(fā)展環(huán)境。在出現(xiàn)“市場失靈”的情況下，還需要通過公共管理政策的力量來進行調(diào)節(jié)，例如農(nóng)村通信基礎設施投資較大，但市場價值相對較低，政府就通過政策傾斜或者投資傾斜的方式開展“村村通工程”來進行調(diào)節(jié)。從區(qū)域一體化的實施進程來看，這是一個在區(qū)域分工和協(xié)作的基礎上，通過生產(chǎn)要素的區(qū)域流動，推動區(qū)域經(jīng)濟整體協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。在這個過程中，包含交通、信息等基礎設施的一體化和均等化將成為重要的基礎條件。
漫游資費究其本身而言，具備一定的調(diào)節(jié)因為區(qū)域差異所導致服務成本不均的特征。但在實踐中又可能因為對用戶的使用透明度、使用信心造成影響給區(qū)域經(jīng)濟一體化帶來一些問題?？梢钥吹?，受區(qū)域經(jīng)濟一體化的影響，不少地方已經(jīng)出現(xiàn)了類似于本地網(wǎng)并網(wǎng)、長途區(qū)號調(diào)整、同等費用要求等狀況。這個問題也像很多公共管理所面臨的效率公平之間的平衡點選擇一樣，在技術操作層面存在不少問題需要解決。
推動經(jīng)濟一體化，歐盟提早研究取消漫游費
OECD（國際經(jīng)合組織）研究顯示，2012年一些移動網(wǎng)絡運營商就開始推出了所謂的“漫游如家（RLAH）”服務——漫游用戶如同在歸屬區(qū)域一樣，不需要支付額外的費用。2012年后推出這一服務提供的有丹麥、法國、日本、盧森堡、瑞典、英國和美國等競爭比較激烈的國家。國家之間的漫游費用的下調(diào)也隨著國際之間交往的頻繁、經(jīng)濟一體化的進一步深入而提上了日程。虛擬運營商提供跨國的RLAH服務，也是國際漫游費下降的一個重要的影響因素。
作為追求經(jīng)濟一體化發(fā)展的歐盟，很早就開始對漫游資費管理進行討論和政策實踐，我們可以通過觀察找到一些有趣的經(jīng)驗。
歐洲國家很早就開始了取消漫游費的討論。2009年歐盟電信委員會就開始嘗試對歐盟范圍內(nèi)的漫游資費制定相關規(guī)范。當時，漫游話音的撥出封頂價格為0.39歐元/分鐘（之前為0.43歐元/分鐘），撥入封頂價格為0.15歐元/分鐘（之前為0.19歐元/分鐘）；發(fā)送短信的封頂價格保持不變，為0.11歐元/條，當時制定的目標是到2015年漫游資費不高于用戶在歸屬區(qū)的資費標準。在規(guī)范中，話音和短信漫游資費得到了封頂控制，數(shù)據(jù)資費標準卻絲毫沒有被提及。在漫游數(shù)據(jù)資費方面，封頂控制通常分成兩個部分：運營商之間的批發(fā)結(jié)算資費標準和運營商銷售給客戶零售資費的標準。
歐盟電信委員經(jīng)過和電信運營商的多次博弈，在運營商之間的批發(fā)結(jié)算資費標準方面實現(xiàn)了封頂控制——每兆數(shù)據(jù)流量（上行或者下行）資費標準為0.8歐元。但是這種批發(fā)結(jié)算的封頂限制并沒有傳送到消費者手中，因為運營商銷售給客戶的流量資費是沒有封頂?shù)摹?017年6月15日起，歐盟地區(qū)取消手機跨國漫游費正式生效，同時通話和短信資費也實現(xiàn)下調(diào)。根據(jù)新法案，在歐盟28個成員國內(nèi)打電話、發(fā)信息、上網(wǎng)將按原所在國移動運營商資費標準支付，不需要再支付漫游費用。
2013年歐盟取消漫游費，分階段執(zhí)行
通常理解，一國之內(nèi)的漫游長途費用因為基礎網(wǎng)絡建設、提供的運營商較為統(tǒng)一而實施起來障礙會小一些。而歐盟針對成員國的漫游規(guī)范則存在不小困難。所幸歐盟是在多個歐洲國家經(jīng)濟共同體下組成的機構，能夠很好協(xié)調(diào)各個國家運營商之間的利益關系，這給制定統(tǒng)一的資費標準提供了重要前提。同時，歐洲各國雖然經(jīng)濟發(fā)展水平各異，但使用貨幣均為歐元。盡管各國經(jīng)濟水平存在較大差異，但轉(zhuǎn)換之后并未出現(xiàn)匯率導致運營商收益成本的顯著變化，大幅度降低漫游結(jié)算價也不會對運營商收入產(chǎn)生太過重大的影響。同時，電信運營商之間競爭比較充分，即使在監(jiān)管部門沒有要求的情況下，運營商也會為提升客戶服務水平和自身競爭力而推出相應的產(chǎn)品包。因此漫游費的管控并不會帶來實質(zhì)上運營商利益的巨大損失。
2013年，歐盟議會以534票對34票的懸殊優(yōu)勢通過了歐盟委員會的草案：建立歐盟范圍之內(nèi)統(tǒng)一的電子通信市場及取消漫游費。草案計劃從2015年12月開始停止收取漫游費。但這項草案實施的具體立法舉措被會議所否決。在2015年實施的新政策規(guī)定了分階段對漫游費用進行削減。作為具體的落實，從2016年5月開始原先對歐盟國家范圍內(nèi)“漫游費用的上限管制”被“在國內(nèi)資費基礎之上收取最大額漫游附加費”所取代。實際上就是通過提供類似于“漫游套餐”的方式降低了用戶的使用成本。
從歐盟針對漫游費的調(diào)整政策來看，在考慮國際漫游費水準過程中，有幾個重要的考慮方向：有效的市場競爭、消費者感知和利益保護、合理的價格水準。
具體而言，需要考慮如下的一些重要因素：漫游服務商促使信息的透明化，推動漫游價格信息的感知，使不同區(qū)域之間網(wǎng)絡的合作與協(xié)同更為簡便，提升不同區(qū)域運營商之間資費的透明度，對信息總體價格進行規(guī)制，對信息單價進行規(guī)制，成本收益的評估。
例如，在推動漫游價格信息感知方面，歐盟對消費者所應獲得的漫游資費信息提供、漫游服務資費上限、服務計費單位、自由資費套餐選擇權等進行了規(guī)定。這些規(guī)定確保了信息感知因素能夠得到有效落地。
建設運營級Wi-Fi，降低用戶通信支出
從打通信息壁壘的角度看，運營商之前把數(shù)據(jù)承載網(wǎng)絡服務看作是帶有福利性質(zhì)的準公共品，希望建設運營級的Wi-Fi網(wǎng)絡計劃也是嘗試的舉措之一。一些運營商在這一方面也開展了相關服務。
2013年，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）就曾經(jīng)提議創(chuàng)建覆蓋全美的“超級Wi-Fi”網(wǎng)絡，讓用戶隨時隨地免費接入因特網(wǎng)。而2015年美國的T-Mobile推出個人CellSpot路由器及基于該路由器之上的Wi-Fi網(wǎng)絡話音服務。T-Mobile為客戶提供免費的CellSpot路由器（交納25美金的押金）。該路由器支持Wi-Fi呼叫功能，也就是說客戶可以在家里路由器的Wi-Fi網(wǎng)絡覆蓋區(qū)域使用該網(wǎng)絡打電話。與此同時，T-Mobile宣布與航空Wi-Fi網(wǎng)絡服務提供商Gogo建立合作關系，為客戶提供免費的空中無線數(shù)據(jù)服務。而T-Mobile的母公司德國電信是最積極推進Wi-Fi網(wǎng)絡運營化的運營商。早在2013年3月德國電信就宣布與Wi-Fi網(wǎng)絡運營商FON建立合作關系，德國電信的用戶得以享受FON多達800萬個熱點的龐大網(wǎng)絡。通過這樣的方式，客戶一定程度上了享受低成本數(shù)據(jù)網(wǎng)絡服務。
從競爭產(chǎn)品的角度來看，Google之前提出的“Fi”計劃也值得一提。2015年，Google以移動虛擬運營商（基于T-Mobile/Sprint基礎網(wǎng)絡）的身份推出了Wi-Fi優(yōu)先無線服務“Fi”，允許用戶在Wi-Fi和蜂窩網(wǎng)絡之間進行切換。“Fi”采用的是Wi-Fi網(wǎng)絡、Sprint和T-Mobile的公共無線蜂窩網(wǎng)絡。使用“Fi”服務的客戶可自動在上述運營商的網(wǎng)絡和100多萬個開放式免費Wi-Fi熱點之間進行切換。該服務的包月費為20美元（包含無限量的本地話音、短信、國際短信），數(shù)據(jù)業(yè)務包為10美元/GB。當月客戶購買的數(shù)據(jù)如果沒有使用完畢，將會折現(xiàn)返還給客戶。只是這種模式的覆蓋范圍一直沒有能夠像運營商那樣實現(xiàn)普遍覆蓋，否則這類互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)所提供的網(wǎng)絡服務或許早就形成拉低漫游費用最重要的力量，而無需政策制定者再出手了。
Wi-Fi的技術特點和服務質(zhì)量保障決定了其很難作為規(guī)模運營級的網(wǎng)絡手段，解決數(shù)據(jù)漫游的門檻問題才變得令人關注。
保護運營商資源，保障消費者服務質(zhì)量
盡管解決數(shù)據(jù)漫游的門檻問題能夠幫助解決區(qū)域一體化的問題，然而政策制定者還是應該適當考慮移動通信服務“帶有福利性質(zhì)的準公共品”的定位。大多數(shù)情況下，運營商除了提供公共服務產(chǎn)品，實現(xiàn)社會整體福利最大化，還可完成績效考核任務。因此運營商需要從這兩個要求中找到平衡點。長遠來看，如果沒有相應的政策保障，一些欠發(fā)達地區(qū)的用戶就有可能會承擔服務質(zhì)量下降的風險。例如，歐盟2017年推出的新規(guī)中就引入了保障性措施，以確保運營商能收回成本。根據(jù)新規(guī)，運營商可根據(jù)“合理使用原則”對“永久漫游”用戶收取一定的漫游費用。所謂“永久漫游”用戶包括兩類：一類用戶因為價格原因在本國長期使用別國運營商的電信服務，另一類用戶雖然長期在他國居住但仍堅持使用本國移動通信運營商提供的服務。類似這樣的舉措就能夠保證最初政策設計時的資源流向不至被濫用，隱含的觀點就是：運營商的資源保護其實最后就是消費者服務質(zhì)量的保護，無論哪一個環(huán)節(jié)資源的濫用都會導致社會總福利的下降。
總之，關于數(shù)據(jù)漫游門檻的解決還要從社會整體資源的合理配置角度出發(fā)，利用好價格因素和非價格因素，真正實現(xiàn)對經(jīng)濟一體化的推動。
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